在完成十余篇國家公園專欄文章后，原本下半年已不想討論國家公園體制工作的操作細(xì)節(jié)，先聚焦野生動(dòng)物保護(hù)（對(duì)豹亞科動(dòng)物已有重要發(fā)現(xiàn)），靜等《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）修改、上會(huì)、發(fā)布。計(jì)劃沒有變化快，國家公園在不到一個(gè)月的時(shí)間里兩上中央深改組會(huì)議：6月26日，祁連山國家公園試點(diǎn)方案在中央深改組36次會(huì)議上通過；7月19日，作為未來國家公園工作頂層設(shè)計(jì)的《總體方案》在中央深改組第37次會(huì)議上獲得通過。盡管爭論不斷，但在祁連山事件反映出來的嚴(yán)重局勢下，在早于原先時(shí)間表的第37次會(huì)議上中央先通過了這個(gè)方案，其中提出了“生態(tài)保護(hù)第一”和“最嚴(yán)格的保護(hù)”，就是說明在這個(gè)不改不行、誰研究的方案都不一定行的領(lǐng)域， 先干起來再說。9月26日，這個(gè)方案趕在十九大前公布，未來中國國家公園體制的頂層設(shè)計(jì)被和盤托出； 10月18日，十九大報(bào)告中又兩次提到國家公園并強(qiáng)化了《總體方案》中的說法：“國家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)……建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這個(gè)方案到底說了些什么？和祁連山事件什么關(guān)系？能否解決目前試點(diǎn)中的難題？《總體方案》出臺(tái)后國家公園體制試點(diǎn)區(qū)該怎么干？其他對(duì)國家公園感興趣但沒有被列入試點(diǎn)區(qū)的地方還有沒有機(jī)會(huì)？國家公園體制對(duì)整個(gè)自然保護(hù)地體系有什么影響？從本期起，筆者再用十篇左右的文章解讀《總體方案》和評(píng)析各試點(diǎn)區(qū)的進(jìn)展，希望讀者在關(guān)鍵時(shí)候、重要領(lǐng)域能明就里、不虛此讀。

對(duì)祁連山事件事不宜遲、典不宜輕的處理催化了《總體方案》

《總體方案》的“毛坯”是2015年1月十三部委發(fā)布的《國家公園體制建立試點(diǎn)方案》。從十三部委發(fā)布聯(lián)合發(fā)布， 從試點(diǎn)到建立，從《生態(tài)文明體制改革總體方案》的“更嚴(yán)格保護(hù)”到《總體方案》的“最嚴(yán)格的保護(hù)”，從《總體方案》的超前發(fā)布，從《總體方案》的“構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系” 到十九大報(bào)告中的“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，都可以得出一個(gè)結(jié)論：對(duì)自然保護(hù)地和國家公園，中央更重視了且更強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)，更強(qiáng)調(diào)了國家公園的作用，其后的背景是祁連山事件。

習(xí)近平總書記對(duì)祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（以下簡稱祁連山保護(hù)區(qū)，多數(shù)區(qū)域位于甘肅張掖市境內(nèi)）的相關(guān)問題有過三次批示，但相關(guān)省的做法可稱之為屢教不改。最終，祁連山保護(hù)區(qū)的違法亂紀(jì)問題由中央直接處理， 波及全國并持續(xù)到現(xiàn)在，從其影響和重要性來看都可稱為祁連山事件。祁連山保護(hù)區(qū)依法（《自然保護(hù)區(qū)條例》，以下簡稱《條例》）應(yīng)該接近禁區(qū)（雖然1 9 9 4 年施行的《條例》不一定都合理），但現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了規(guī)則被改、區(qū)域幾近開發(fā)區(qū)的局面。2016年底，中央第七環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)甘肅省開展環(huán)境保護(hù)督察； 2017年4月，中央環(huán)境保護(hù)督察組向甘肅省委、省政府進(jìn)行了反饋，問題的重點(diǎn)之一就是祁連山保護(hù)區(qū)。按照國家有關(guān)部門關(guān)于祁連山問題的通報(bào)，祁連山范圍內(nèi)的違法亂紀(jì)不僅體現(xiàn)在基層操作層面，還上升到了高層規(guī)則制定及規(guī)劃調(diào)整和項(xiàng)目審批層面。

——規(guī)則制定上，《條例》列出了十項(xiàng)禁止行為（第二十六條，砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)，可以簡稱“十項(xiàng)全不能”， 不一定合理，但迄今仍是這個(gè)領(lǐng)域的上位法），而《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》只禁了“狩獵、墾荒、燒荒”三項(xiàng)，為最普遍的開礦開了口子；又如，2013 年修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，允許在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開采礦產(chǎn)，違背《礦產(chǎn)資源法》《條例》等上位法的規(guī)定；《甘肅省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展實(shí)施方案》違規(guī)將保護(hù)區(qū)內(nèi)11處煤礦予以保留……

——項(xiàng)目審批上，祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置采礦、探礦權(quán)144宗， 2014年國務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整保護(hù)區(qū)劃界后，甘肅省國土資源廳仍然違法違規(guī)在保護(hù)區(qū)內(nèi)審批和延續(xù)采礦權(quán)9 宗、探礦權(quán)5宗。2015年環(huán)保部對(duì)張掖市政府的約談中指出大海銅礦問題突出，甘肅省國土資源廳仍然向大海銅礦發(fā)放了探礦許可證；甘肅省林業(yè)部門違規(guī)向位于實(shí)驗(yàn)區(qū)的天祝縣冰河溝和石門溝金沙峽旅游項(xiàng)目發(fā)放行政許可……

——基層操作層面上更是肆無忌憚，水電設(shè)施建設(shè)繁多，保護(hù)區(qū)及其外圍存在大量水電站建設(shè)；實(shí)驗(yàn)區(qū)旅游設(shè)施涉嫌未批先建；張掖市政府未按照環(huán)保部約談要求制定礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案，沒有按要求對(duì)位于緩沖區(qū)的寺大隆二級(jí)電站進(jìn)行依法取締關(guān)閉，造成4.5公里河段斷流。

大規(guī)模無序采探礦活動(dòng)，造成祁連山地表植被破壞、水土流失加劇、地表塌陷等問題突出，草場局部退化（參見圖1到圖3，祁連山范圍內(nèi)盡管風(fēng)光秀美，但企業(yè)眾多，礦企、電企尤甚）。

圖1-3：祁連山保護(hù)區(qū)的電力企業(yè)和開采后的礦坑

早在2015年9月，環(huán)保部就對(duì)張掖市等三部門進(jìn)行了約談并要求整改。約談一年后，環(huán)保部衛(wèi)星中心在對(duì)祁連山保護(hù)區(qū)的人類活動(dòng)變化情況進(jìn)行跟蹤遙感監(jiān)測時(shí)，仍然發(fā)現(xiàn)多處工礦用地規(guī)模在擴(kuò)大；而2016年底中央環(huán)境保護(hù)督察組在對(duì)甘肅省的督察后發(fā)現(xiàn)，祁連山生態(tài)破壞問題依然，排查出違規(guī)項(xiàng)目近200個(gè)。這些惡劣舉措，別說是將保護(hù)區(qū)當(dāng)禁區(qū)，已經(jīng)接近開發(fā)區(qū)了。對(duì)這樣的事件的處理，當(dāng)然事不宜遲、典不宜輕，只是處理之快、典罰之重前所未有，使環(huán)保終于成為地方主要領(lǐng)導(dǎo)的主要考慮事項(xiàng)—— 中央全面問責(zé)、按反腐力度和方式來處理！

這個(gè)事件上升到中央層面來處理是在2017年4月前后，其后就有國人看得見的問責(zé)和看不見的《國務(wù)院研究祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題督查和保護(hù)修復(fù)工作的會(huì)議紀(jì)要》（以下簡稱《國務(wù)院祁連山紀(jì)要》）和《祁連山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱《祁連山方案》）。看得見的問責(zé)從4月持續(xù)至今，根據(jù)國家有關(guān)部門就甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報(bào)，包括3名省級(jí)、8名廳級(jí)和數(shù)十名處級(jí)干部在內(nèi)，甘肅諸多官員被問責(zé)。這樣大的力度，不僅說明生態(tài)保護(hù)紅線真紅了，更產(chǎn)生了全面的后續(xù)影響： 中央對(duì)各省的環(huán)保督察將自然保護(hù)區(qū)作為了工作重點(diǎn)；一系列文件相繼出臺(tái)，如7月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規(guī)定：“當(dāng)事人約定在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域內(nèi)勘查開采礦產(chǎn)資源，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者損害環(huán)境公共利益的，人民法院應(yīng)依法認(rèn)定合同無效”；又如甘肅省的《甘肅省貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見整改方案》（《方案》公開稿全文62次提及“祁連山”）指出： 對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探采礦權(quán)，限期退出；對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探采礦權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門同意設(shè)立的探采礦權(quán)，分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，并組織實(shí)施；對(duì)不符合自然保護(hù)區(qū)相關(guān)管理規(guī)定但在設(shè)立前已合法存在的其他歷史遺留問題，制定方案，分步推動(dòng)解決（下篇文章“國家公園的天是法治的天，國家公園的礦要永久地曠” 將專門討論如何利用國家公園體制根除采礦毒瘤）。而對(duì)《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》， 甘肅省已經(jīng)開始撥亂反正，明確再修訂，且修訂草案已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了按照《國務(wù)院祁連山紀(jì)要》精神明確有關(guān)體制方面的內(nèi)容：“保護(hù)區(qū)所在地黨委和人民政府要落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，切實(shí)承擔(dān)起保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的主體責(zé)任”，嚴(yán)格落實(shí)地方主體責(zé)任。

公眾暫時(shí)看不見的《祁連山方案》，在6月26日深改組第36次會(huì)議上獲得通過——中央直接用建立國家公園體制的方式來統(tǒng)籌解決祁連山的問題；而到底什么是國家公園體制，第37次會(huì)議通過的《總體方案》完成了頂層設(shè)計(jì)（共有七節(jié)二十三條，后附重點(diǎn)任務(wù)分工）。從這些影響來看，祁連山事件在中國的環(huán)保史上具有四方面標(biāo)志性意義：①對(duì)環(huán)保，中央是真追責(zé)、動(dòng)真格；②地方政府管不了，中央來管，祁連山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)就是中央直接介入、中央深改組直接審批試點(diǎn)方案的；③代價(jià)再大也要治，傷有多深，藥就有多猛。例如，所有的自然保護(hù)區(qū)都要退礦； ④用全面的體制解決全面的問題， 權(quán)責(zé)利明確才能確保守土有責(zé)和有力守土。

不過，《總體方案》的一些措辭顯然也受了祁連山事件的影響。例如，在第二節(jié)“科學(xué)界定國家公園內(nèi)涵”（五條）“明確國家公園定位”中明確了國家公園“屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”。這與《生態(tài)文明體制改革總體方案》中的表述有了差異——“國家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)”。因此，理解《總體方案》，必須首先準(zhǔn)確理解“保護(hù)”，然后全面理解“體制”。

如何理解《總體方案》中的“最嚴(yán)格的保護(hù)”

如果將保護(hù)理解為嚴(yán)防死守性質(zhì)的protection的話，嚴(yán)格說來， 從“更”到“最”這一字之變更類似矯枉過正，更多地反映了一種態(tài)度、表明了一種決心；如果將保護(hù)理解為“wise use”意義的conservation的話，則最嚴(yán)格的保護(hù)并非最嚴(yán)的“防”和最死的“守”，而是在細(xì)化保護(hù)需求的情況下采取更精準(zhǔn)、執(zhí)行更有力（從全民公益的角度來看也是更有利） 的管理（包括保護(hù)和利用，具體可參見《為何和如何讓國家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)》一文，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第1期）。即真要“生態(tài)保護(hù)第一”，必須嚴(yán)格遵循科學(xué)規(guī)律，準(zhǔn)確把握保護(hù)需要。否則，只按目前的《條例》盲目發(fā)力，可能事倍功半。打個(gè)比方，將國家公園納入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，這條紅線必須“又紅又專”，既要讓其有威力，也要讓其有科學(xué)性。

這方面的科學(xué)規(guī)律是什么呢？ 對(duì)自然保護(hù)地形成有效的國土空間用途管制，從本質(zhì)上說是基于管理目標(biāo)對(duì)具體的土地利用方式進(jìn)行限制，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益的最大化。而現(xiàn)實(shí)中的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，仍然缺乏對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的認(rèn)識(shí)，缺乏對(duì)以土地權(quán)屬為代表的社會(huì)經(jīng)濟(jì)限制的統(tǒng)籌考量。例如，《條例》“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施”這樣的“一刀切” 規(guī)定，就與某些情況下生態(tài)保護(hù)的需要脫節(jié)：許多保護(hù)物種與適當(dāng)范圍、適當(dāng)方式、適當(dāng)強(qiáng)度的生產(chǎn)形成了類似“共生”的關(guān)系。在有這樣的人地關(guān)系的區(qū)域，禁絕人類的活動(dòng)，反而不利于保護(hù)（如三江源適當(dāng)強(qiáng)度的游牧與草原生態(tài)系統(tǒng)之間的良性互動(dòng)，適當(dāng)強(qiáng)度和方式的水稻生產(chǎn)與朱鹮保護(hù)之間的良性互動(dòng)）。這方面，加拿大國家公園管理局（PARKS CANADA）只是分區(qū)給出了禁止清單且說明這些行為可能對(duì)生態(tài)造成的破壞，對(duì)公路等可能產(chǎn)生負(fù)面影響的也只是盡可能用修建動(dòng)物通道的辦法來力求保護(hù)和發(fā)展兩全。

類似地，美國FWS（魚和野生動(dòng)物保護(hù)局）認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)是一個(gè)根據(jù)保護(hù)對(duì)象特性（即保護(hù)需求）進(jìn)行集約化、科學(xué)化管理的區(qū)域， 是須采取各種人為干預(yù)措施管理自然生態(tài)系統(tǒng)， 包括計(jì)劃火燒（ p r e s c r i b e d f i r e ） 、動(dòng)態(tài)管理如克拉瑪斯下游保護(hù)區(qū)的移動(dòng)濕地（walking wetland project），把保護(hù)區(qū)占比28%的農(nóng)田租給農(nóng)戶耕種，4年后變?yōu)闈竦兀?4年后再變?yōu)檗r(nóng)田，這樣可抑制農(nóng)業(yè)害蟲和增加土壤肥力；洪堡海灣保護(hù)區(qū)每年5月至11月候鳥遷走后可以放牧，12月至翌年4月作為冬候鳥棲息地時(shí)則禁止放牧）等。這樣的科學(xué)性也已經(jīng)在《總體方案》中體現(xiàn)出來，如《條例》第二十八條“禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”，《總體方案》中卻已經(jīng)在第（十四）條中不一刀切地禁止。

但不管是p r o t e c t i o n 還是conservation，都要遵循規(guī)則，我國這方面基于科學(xué)規(guī)律的管理規(guī)則是什么呢？現(xiàn)實(shí)情況是，定規(guī)則時(shí)唯恐不嚴(yán)，批項(xiàng)目時(shí)哪管有無。自1994年《條例》施行以來，保護(hù)區(qū)亂象頻仍，不僅保護(hù)區(qū)邊界為項(xiàng)目騰地成為常態(tài)，明知在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)相關(guān)審批部門仍然批建項(xiàng)目、相關(guān)地方政府未批先建項(xiàng)目也不是新聞。對(duì)這些痼疾，相關(guān)部門多次出臺(tái)文件，力求對(duì)癥下藥。例如，環(huán)境保護(hù)部等九部委的文件（環(huán)發(fā)[2015]57號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》中明確：各地要抓緊制定和完善本省（區(qū)、市）地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的調(diào)整管理規(guī)定，不得隨意改變自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)、范圍和功能區(qū)劃……對(duì)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)不得隨意調(diào)整。調(diào)整國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)原則上不得縮小核心區(qū)、緩沖區(qū)面積，應(yīng)確保主要保護(hù)對(duì)象得到有效保護(hù)，不破壞生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的完整性”。但仍然禁絕不了此類現(xiàn)象。這方面，祁連山遠(yuǎn)非最惡劣的，保護(hù)區(qū)被六次調(diào)減、核心區(qū)域被開膛破肚（卡拉麥里山自然保護(hù)區(qū)，參見《為何和如何讓國家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)》一文，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第1期）； 保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)有35個(gè)采礦點(diǎn)（賀蘭山保護(hù)區(qū)）……幾乎可以說，至少在生態(tài)價(jià)值國內(nèi)最高的西部，這種情況是常態(tài)，保護(hù)區(qū)自身難保，更有甚者被開膛破肚—— 新疆卡拉麥里山自然保護(hù)區(qū)（以下簡稱卡山保護(hù)區(qū)）：“只要是礦產(chǎn)資源豐富的地方，就會(huì)被調(diào)出來”，從2015年發(fā)表的《卡山保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物適宜性生境變化》一文可看出：由于受到公路、礦區(qū)、工業(yè)園區(qū)干擾和影響，卡山保護(hù)區(qū)的適宜性生境已經(jīng)從2000年開始至今減少了45%，尤其是2007年準(zhǔn)東煤炭基地開始建設(shè)以來呈加速下降趨勢。

這種保護(hù)區(qū)的亂象，首先是因?yàn)闊o人守土有責(zé)——在自然資源資產(chǎn)管理方面是體制機(jī)制出了問題。自然保護(hù)區(qū)建立時(shí)“早劃多劃、先劃后建”的方針，使得劃定自然保護(hù)區(qū)時(shí)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的權(quán)利人身份、主管部門的權(quán)責(zé)、權(quán)利受損如何維權(quán)等未從操作層面予以明確，這就導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)的管理力度弱，事實(shí)上基本沒有權(quán)利人對(duì)權(quán)利受損進(jìn)行維權(quán)，管理機(jī)構(gòu)對(duì)各類違法違規(guī)問題更是有法卻無力杜絕；而且，自然保護(hù)區(qū)在計(jì)劃設(shè)立時(shí)大多未征求擬納入保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)所有土地（包括林地）權(quán)利人、既有村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的同意，未通過補(bǔ)償、置換、征用等措施與原來的權(quán)利人達(dá)成協(xié)議，這使得保護(hù)區(qū)劃定后按照《條例》的苛刻管理近似一種強(qiáng)制剝奪，自然很難形成“共搞大保護(hù)”的合力，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)倒有可能陷入向往美好生活的人民搞“發(fā)展戰(zhàn)爭的汪洋大海”，防不勝防。需要注意的是，自然保護(hù)區(qū)在這方面的體制缺陷是共性的——只是自然資源資產(chǎn)管理體制缺陷的局部。目前的自然資源資產(chǎn)管理體制，不僅將資產(chǎn)管理（確保保值增值）與資源監(jiān)管（規(guī)制市場失靈） 混淆，還使業(yè)主缺位、權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)利不對(duì)稱。如國有土地所有權(quán)由國務(wù)院行使，實(shí)際中由地方政府資源管理部門代為行使，導(dǎo)致所有權(quán)與管理權(quán)不分，極易造成資產(chǎn)流失或在保護(hù)時(shí)相關(guān)部門缺少主動(dòng)性、審批項(xiàng)目時(shí)卻為經(jīng)濟(jì)利益放松要求。如果地方這個(gè)資源管理部門還被攤派招商引資任務(wù)的話（很多中西部省的基層地方政府的資源管理部門也都有招商任務(wù)），更難避免實(shí)質(zhì)上的“國門洞開、監(jiān)守自盜”；再如，部分國有重點(diǎn)林區(qū)名為國家所有，現(xiàn)實(shí)中卻淪為地方和企業(yè)自管自用；比這兩點(diǎn)更底層的體制問題是央地財(cái)力事權(quán)不匹配， 中央審批事項(xiàng)多，事中事后監(jiān)督管理常不到位，而資源收益分配在各級(jí)政府間并不合理，資源所在地基層政府往往承擔(dān)更多事權(quán)。這種情況下，如果監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制不健全，不可避免地會(huì)出現(xiàn)問題。

所以，盡管中國的自然保護(hù)區(qū)事業(yè)成就巨大（相對(duì)國家的投入， 中國的自然保護(hù)區(qū)事業(yè)成就是巨大的，不僅生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)有目共睹，主要的陸生旗艦物種數(shù)量都在增長，如國家林業(yè)局在全國野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程中確定的15個(gè)物種/種類），在目前全球物種滅絕速度加快的情況下這個(gè)成就尤顯突出。但因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)體制建設(shè)沒有跟上，所以按生態(tài)文明的要求來看，目前的體制達(dá)不到要求。用國家公園體制加強(qiáng)祁連山的保護(hù)，這并非是說只能用國家公園來實(shí)現(xiàn)保護(hù)地中的最嚴(yán)格保護(hù)， 只是：①國家公園有體制。所有的社會(huì)公益事業(yè)，沒有體制就不可能實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)，只有國家公園才是從建立成龍配套的體制入手，才可能解決地方陽奉陰違或力不從心的痼疾。②國家公園會(huì)讓最高層矚目，體現(xiàn)的是中央事權(quán)，這樣才不會(huì)有人敢亂來。

完整地表述一下，《總體方案》提“最嚴(yán)格的保護(hù)”，是一種特殊時(shí)期的特別提法，采用這種提法有利于凸顯國家公園體制的獨(dú)特作用；且在明確國家公園“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”的同時(shí)，開篇也明確“推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用”，這與《自然保護(hù)區(qū)條例》幾乎不近情理地打造禁區(qū)相比的確是時(shí)代的進(jìn)步、科學(xué)的體現(xiàn)。所以， 對(duì)這種提法，應(yīng)理解為“最嚴(yán)格地按照科學(xué)來保護(hù)”，不應(yīng)理解為建禁區(qū)。如果最嚴(yán)格地按照科學(xué)來保護(hù)，國家公園體制建設(shè)不僅能真正建立起體現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”的體制，且能對(duì)《條例》等規(guī)則真正匡正糾偏，從而引領(lǐng)“建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系”。

如何理解體制：事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng)；中央出錢、指導(dǎo)有方

要實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格地按照科學(xué)來保護(hù)，不能是無根之木——要有體制保障?！犊傮w方案》用兩節(jié)專門給出了系統(tǒng)的體制機(jī)制保障。如果沒有這樣的保障，再多的目標(biāo)都是空話。還以祁連山為例，早有很多文件和規(guī)劃要求對(duì)這個(gè)區(qū)域加強(qiáng)保護(hù)，但大多無法落地。如《祁連山生態(tài)保護(hù)與建設(shè)綜合治理規(guī)劃》于2012年底由國家發(fā)改委正式批復(fù)， 建設(shè)期為2012至2020年，總投資79.4億元，其中在甘肅投資44.73億元。這個(gè)規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)4年多了， 仍停在紙上。這是因?yàn)樵撘?guī)劃沒有明確資金籌措和投資渠道，也沒有安排專項(xiàng)資金，還沒有明確責(zé)任部門，即權(quán)、錢都模糊，這種規(guī)劃就只能有展示功能了。在國家公園體制試點(diǎn)過程中，各地也主要在為“權(quán)、錢”發(fā)愁，因?yàn)闆]有“權(quán)、錢”相關(guān)的體制，不可能實(shí)現(xiàn)兩個(gè)統(tǒng)一行使（自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和國土空間用途管制），“兩個(gè)統(tǒng)一行使”再加上資金，才可能使加強(qiáng)保護(hù)有心也有力?！犊傮w方案》的第三節(jié)是“建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制”，第四節(jié)是”建立資金保障制度”，直接針對(duì)國家公園體制試點(diǎn)中的“權(quán)、錢”難題（參見《中國國家公園體制試點(diǎn)的相關(guān)概念、政策背景和技術(shù)難點(diǎn)》，載于《環(huán)境保護(hù)》2015年14期）。管理機(jī)構(gòu)憑什么實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一且體現(xiàn)公益性的管理？沒有資金支持如何體現(xiàn)公益性？這實(shí)際也是中國自然保護(hù)地管理的共性難題。既往，由于《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）發(fā)布時(shí)條件所限、缺少經(jīng)驗(yàn)，對(duì)關(guān)鍵問題只能語焉不詳、讓地方探索?，F(xiàn)在，這兩節(jié)內(nèi)容，對(duì)許多在試點(diǎn)工作中已經(jīng)焦頭爛額但有心無力和百思未解只好虛以委蛇的地方政府或部門來說，大體回答了“權(quán)、錢”難題，尤其是回答了“權(quán)、錢”難題的現(xiàn)實(shí)細(xì)化版：國家公園哪些是國家的、哪些是地方的？哪些歸國家管？國家能管好嗎？地方舍得嗎？ 地方舍的是什么、得的是什么？

這些問題的答案，可以先看第三節(jié)“建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制”中的四方面內(nèi)容：管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一、分級(jí)行使所有權(quán)、構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制、建立健全監(jiān)管機(jī)制； 其背后的支撐是“建立資金保障制度”，主要內(nèi)容是“建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制”。這些內(nèi)容的起點(diǎn)是——管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一

第三節(jié)的內(nèi)容在國家公園體制“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的改革方向中居于首位，在《總體方案》的具體工作部署中也排在第一，主要就是統(tǒng)一，也是整個(gè)改革的基礎(chǔ)，而第三節(jié)說清了國家公園體制建設(shè)中上下左右里外的關(guān)系——不同層級(jí)政府間、相關(guān)職能部門間、要合并的幾個(gè)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部及統(tǒng)一后的管理機(jī)構(gòu)和地方政府的關(guān)系。國家公園體制建設(shè)要實(shí)現(xiàn)保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先的目標(biāo)，就必須抓住碎片化和多頭管理這一基礎(chǔ)性問題，打破部門和地域的限制， 強(qiáng)調(diào)以一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的視角來整合各類保護(hù)地，使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營監(jiān)管等都政出一門。

《總體方案》中不僅明確了“整合設(shè)立國家公園，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)”，還明確了這個(gè)機(jī)構(gòu)有六大項(xiàng)權(quán)力：“履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會(huì)教育管理和宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣c周邊社區(qū)關(guān)系。可根據(jù)實(shí)際需要，授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)”；甚至也給出了禁令： “國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型”。

這個(gè)政出一門既說法明確、也禁令清晰。試想，如果不能在一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)一地一牌（需要注意的是，這個(gè)牌并非世界自然遺產(chǎn)那樣的價(jià)值品牌，而指有獨(dú)立管理規(guī)則和約束力并實(shí)際涵蓋日常管理任務(wù)的管理體系）、一地一主且整體用公益性的體制保障， 國家公園就只是原有保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上再掛一塊牌子。當(dāng)然， “統(tǒng)一”涉及既有利益結(jié)構(gòu)調(diào)整， 直接影響到“權(quán)、錢”，所以也是建立國家公園體制的難點(diǎn)所在。不把權(quán)、錢講清楚，這個(gè)統(tǒng)一就只是貌合神離。所以，還需要再看——分級(jí)行使所有權(quán)

這個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是否真有權(quán)一統(tǒng)？這必須先明晰所有權(quán)，且在目前國情下，還只能分級(jí)行使。

分級(jí)行使所有權(quán)在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經(jīng)埋下了伏筆：“中央政府主要對(duì)石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點(diǎn)國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域?yàn)┩?、珍稀野生?dòng)植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)”?！犊傮w方案》中說明“全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使”，其目的就是為了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確”，使這個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)有權(quán)統(tǒng)才有責(zé)管。

既往，我國保護(hù)地的通病是產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊?！犊傮w方案》中的提法都是有淵源、有出處因而也有支持的：如中央深改組通過的《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)方案》中明確了“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，要按照所有者和管理者分開和一件事由一個(gè)部門管理的原則，將所有者職責(zé)從自然資源管理部門分離出來，集中統(tǒng)一行使，負(fù)責(zé)各類全民所有自然資源資產(chǎn)的管理和保護(hù)。要堅(jiān)持資源公有和精簡統(tǒng)一效能的原則，重點(diǎn)在整合全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，探索中央、地方分級(jí)代理行使資產(chǎn)所有權(quán)。”《總體方案》順承了這個(gè)方案，并明確了管理機(jī)構(gòu)的資格： “國家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，依法對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”。這樣，國家公園管理機(jī)構(gòu)能在資源上“做主”，才可能在管理上“當(dāng)家”：對(duì)中央直接行使所有權(quán)的國家公園，其管理機(jī)構(gòu)當(dāng)仁不讓就是全部資源的主人；對(duì)部分資源由省政府代理行使的國家公園，其管理機(jī)構(gòu)實(shí)際也上收了過去常常為縣級(jí)地方行使的所有權(quán)且與六大項(xiàng)權(quán)力結(jié)合后同樣能實(shí)現(xiàn)對(duì)集體所有制資源的有效監(jiān)管。即管理機(jī)構(gòu)有權(quán)還有資格來統(tǒng)，統(tǒng)好以后不同層級(jí)政府間、管理機(jī)構(gòu)與地方政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系就易于分清，地方政府相關(guān)職能部門只能對(duì)國家公園實(shí)施自然資源監(jiān)管而非過去先到先得、占山為王式的交叉管理。概括起來，就是中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)利劃分，在資源管理上誰是產(chǎn)權(quán)所有者誰就有相應(yīng)的權(quán)責(zé)，在保護(hù)上以國家公園管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一且唯一的管理， 在其他政府事務(wù)中以地方政府為主。至此，劃進(jìn)國家公園后，哪些是國家的、哪些是地方的、哪些歸國家管，這些問題因此都有了明晰的答案。

當(dāng)然，從地方政府角度看來， 這就是實(shí)實(shí)在在的“交權(quán)”。因此，“方案”在關(guān)鍵地方也留了“圓角”，以免“傷人”，包括只是部分國家公園由中央行使所有權(quán)、有過渡期、根據(jù)實(shí)際需要整合資源環(huán)境方面的執(zhí)法權(quán)等。另外， 行使所有權(quán)也有多種實(shí)現(xiàn)方式。例如，是否通過保護(hù)地役權(quán)等多種方式，在不改變土地權(quán)屬的情況實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一管理？這在南方集體林比例較高的試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)成為落地任務(wù)，錢江源、南山等在試點(diǎn)工作中都提出了地役權(quán)應(yīng)用目標(biāo)，希望在土地權(quán)屬方面也實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格地按照科學(xué)來保護(hù)”而非“一刀切”地贖買、包租加對(duì)人的生態(tài)移民（參見圖4，錢江源國家公園范圍內(nèi)的集體林，若被嚴(yán)格限定了土地利用方式和強(qiáng)度（原來的茶山只能種有機(jī)茶且范圍不能擴(kuò)大，其他集體林地上不得從事狩獵、砍伐、撫育、林下養(yǎng)殖），即便在生態(tài)保育區(qū)范圍也不必都贖買和移民）。

圖4錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)的集體林

但是，從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，不僅單靠一個(gè)縣建不了國家公園體制（10個(gè)試點(diǎn)區(qū)中有6個(gè)的現(xiàn)階段范圍全部在一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，即除中央批復(fù)實(shí)施方案的4個(gè)外，其他均以縣為主體在操作試點(diǎn)實(shí)施方案）， 單靠中央也不行，還需要——協(xié)同管理機(jī)制和建立健全監(jiān)管機(jī)制和建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制

自然資源權(quán)屬方面可以明晰不同層級(jí)政府的權(quán)責(zé)，但國家公園的管理中不僅有產(chǎn)權(quán)管理、資源監(jiān)管，還有為國家公園范圍中的居民提供的管理和服務(wù)，因此《總體方案》中明確“中央政府要履行應(yīng)有事權(quán)，加大指導(dǎo)和支持力度……國家公園所在地方政府行使轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場監(jiān)管等職責(zé)”。

支持的是什么呢？中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障……委托省級(jí)政府的由中央和省級(jí)政府根據(jù)事權(quán)劃分，分別出資保障。加大政府投入，推動(dòng)國家公園回歸公益屬性。“翻譯”一下，這話就是說，國家公園、中央出錢。各地反正要?jiǎng)澤鷳B(tài)紅線，劃進(jìn)去的地方政府就不能把這塊地方“當(dāng)牛做馬”。但如果有幸被劃進(jìn)國家公園，中央出錢或補(bǔ)錢?！对圏c(diǎn)方案》沒表態(tài)的，《總體方案》終于給了說法，諸多地方心有余而力不足的，這下就會(huì)明白：這個(gè)分級(jí)所有，后面是真金白銀，有“建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制”當(dāng)靠山。且這樣保障對(duì)地方實(shí)際產(chǎn)生的效果也明確為“加大政府投入，推動(dòng)國家公園回歸公益屬性”。即錢肯定能多拿，但條件是公益性也要多體現(xiàn)，這就使原來的各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和地方政府的“舍得”清楚了：舍去亂掙的錢、得到規(guī)范的餉、達(dá)成公益的實(shí)。

有權(quán)、有錢之后，地方政府不會(huì)蓄意亂來，但仍然存在管不好的可能，這與機(jī)構(gòu)能力、隊(duì)伍素質(zhì)、政策理解、歷史問題等方面都有關(guān)。因此，還需要——建立健全監(jiān)管機(jī)制

自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管，這是兩方面的管理，前者嚴(yán)格來說可劃歸“私權(quán)”，即作為所有者的管理；后者則只能是公權(quán)，即避免所有者行使私權(quán)出現(xiàn)違背公權(quán)、不利公益的情況。自然資源監(jiān)管權(quán)是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，在《總體方案》中體現(xiàn)為生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)文明制度執(zhí)行等，也包括公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。通過多方面的監(jiān)管，國家公園的產(chǎn)權(quán)單位更易于把握產(chǎn)權(quán)管理和治權(quán)公益的平衡。這一點(diǎn)是美國國家公園體制的重要經(jīng)驗(yàn)，如NPS （美國國家公園管理局）作為業(yè)主進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理，而EPA（美國環(huán)保署）對(duì)NPS進(jìn)行環(huán)保法規(guī)方面的監(jiān)管，以確保其日常管理和項(xiàng)目實(shí)施都符合環(huán)保方面的法規(guī)要求。

總結(jié)起來，有了基于產(chǎn)權(quán)歸屬的事權(quán)統(tǒng)一和相應(yīng)的資金保障， 各利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利才能真正相當(dāng)，這個(gè)基礎(chǔ)上的監(jiān)管也才可能真正有效，不會(huì)再防不勝防。中央不僅出錢，還用《總體方案》使各部門、各地在國家公園體制繼續(xù)試點(diǎn)和國家公園建設(shè)中能被此方（案）指導(dǎo)，從而讓參與國家公園體制建設(shè)的各方在“看齊意識(shí)”中獲得“道路自信”，走好國家公園體制建設(shè)的全民公益大道；也希望“以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系”能按此“方”下藥一并解決“權(quán)、錢”難題。

解讀到這個(gè)份上，還有一些人覺得，地方多年來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的思想根深蒂固，何況不少國家公園體制試點(diǎn)區(qū)還是地方的聚寶盆，《總體方案》即便給錢， 能給得比地方政府“靠山吃山”掙得多？很多地方都算過這樣的賬， 如湖南的張家界，當(dāng)初退出國家公園試點(diǎn)，多半就是把小賬算得太清楚了，未來估計(jì)只有“漲價(jià)界” 的命、難成“國家界”。其實(shí)，國家公園還是生態(tài)文明體制改革的先行先試區(qū)，國家公園體制建設(shè)不僅要解決保護(hù)地的問題，也要作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的突破口。這種對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用，換位思考一下便知。如果你是一位地方主要領(lǐng)導(dǎo)， 在已經(jīng)劃為保護(hù)區(qū)的土地上，如果還按過去的方式，必然會(huì)被中央環(huán)保督察收拾；但要按相關(guān)法規(guī)保護(hù)，則自己會(huì)背上沉重的財(cái)政包袱且面臨機(jī)構(gòu)編制有限、隊(duì)伍能力不足等問題。這種情況下，要嚴(yán)格保護(hù)的資源由中央來建國家公園，機(jī)構(gòu)、資金、責(zé)權(quán)劃分的問題由中央統(tǒng)籌解決，自己專心在國家公園外圍搞綠色發(fā)展、將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，放下包袱、輕裝上陣， 何樂不為？《總體方案》專門提出了“引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”，未來還有專項(xiàng)資金支持，這就提醒了地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，搞國家公園，不僅要像甘肅一樣在壓力和新的制度（“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制”）下算政治賬，也要像美國一樣在發(fā)展國家公園中算大賬（美國國家公園每年給周邊社區(qū)帶來近200億美元的收入和近20萬個(gè)就業(yè)崗位），這樣才能算明白生態(tài)文明時(shí)代自己的人生賬。

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士。現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

（原題：事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng)，中央出錢、指導(dǎo)有方——解讀《建立國家公園體制總體方案》之一）